20.10.1999 - A che punto siamo: il cammino delle riforme - a cura di Giancarlo Cerini Il riconoscimento dell’autonomia alle scuole decorre dal 1-9-2000 e si esplica nell’attribuzione ad ogni istituzione scolastica della personalità giuridica. L’autonomia si qualifica come funzionale (limitata a specifiche finalità: formative), amministrativa, organizzativa, didattica, curricolare (nell’ambito di indirizzi nazionali), progettuale, di ricerca e sviluppo. Le scuole autonome dovranno rispettare i parametri numerici stabiliti (500-900 alunni) nell’ambito dei piani di dimensionamento approvati dalle Regioni (cfr. 4). I Regolamenti sono lo strumento previsto per dare attuazione a numerosi aspetti della Legge 59/97, che si limita a definire principi generali, delegificandone l’applicazione (ad esempio, in materia di riforma dell’Amministrazione scolastica, di organi collegiali territoriali, di IRRSAE, BDP, CEDE). In particolare il DPR 8-3-1999, n. 275 reca il Regolamento per l’autonomia organizzativa e didattica delle scuole (cfr. 6). In fase di preparazione è invece il regolamento per la gestione contabile-amministrativa della scuola, dal quale ci si aspetta una semplificazione delle procedure ed un aumento delle possibilità gestionali. Con D.M. 179/99 (e relativa CM 194/99) è autorizzata la prosecuzione di un piano di sperimentazione di alcuni aspetti dell’autonomia organizzativa e didattica. La sperimentazione, deliberata dai competenti organi della scuola, può avere per oggetto aspetti organizzativi (ad esempio, la variabilità dei tempi delle discipline) e curricolari (ad esempio, percorsi didattici articolati per obiettivi formativi e competenze). Le iniziative sperimentali vanno ricondotte ad un organico Piano dell’offerta formativa (POF). Ecco perché, impropriamente, si parla spesso di sperimentazione del POF. In questa fase di transizione vanno elaborate le "linee essenziali" del POF; a fronte di questa operazione (richiesta di sperimentazione + linee POF) ogni scuola riceverà automaticamente un budget finanziario per la sperimentazione (12-16 milioni circa) e per la formazione (4-6 milioni). Direttiva di riferimento: n. 180/99 attuativa per il 1999 della Legge 440/97. Il regolamento sul dimensionamento (e sugli organici di istituto) è stato pubblicato con DPR 18-6-1998, n. 233. I piani di riorganizzazione della rete scolastica sono stati nella maggior parte delle Regioni già definiti (ed in alcune, anticipati al 1-9-1999). Le operazioni dovranno essere completate al 1-9-2000. Dalle prime proiezioni risulta che 1/3 delle scuole di base sono state "verticalizzate" (istituti comprensivi) e 2/3 aggregate in "orizzontale" (scuole dello stesso grado). Il problema del dimensionamento si connette direttamente con l’attuazione dell’autonomia (rappresentandone la condizione sine qua non), ma ancor di più con il riordino dei cicli (per i quali si sta consolidando l’ipotesi di una scuola di base di 7 anni unitari, molto "vicina" alla tipologia degli istituti comprensivi. La qualifica dirigenziale per i Capi di istituto è prevista dal D.Lvo 6-3-1998, n. 59 e sarà attribuita con decorrenza dal 1-9-2000 al termine dei corsi di formazione di 300 ore, nei quali sono attualmente impegnati i Capi di istituto. I corsi sono stati affidati ad agenzie formative "esterne" all'’amministrazione. Il nuovo profilo del dirigente scolastico è delineato anche all’interno del Contratto Nazionale di Lavoro (26-5-1999) e del Contratto Integrativo (31-8-1999) nel quale è prevista anche la valutazione dell’attività del capo di istituto (art. 41). Il Regolamento per l’autonomia organizzativa e didattica è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 10-8-1999 (suppl. 152/L) con DPR 8-3-1999, n. 275, dopo un lungo iter di gestazione (prime bozze, consultazione della scuola, pareri istituzionali, stesura definitiva, registrazione). Il nuovo Regolamento, oltre a riconoscere una sostanziale centralità di docenti nella progettazione dell’offerta formativa, definisce le regole attraverso cui saranno poi costruiti i concreti curricoli delle scuole, con un equilibrio tra indirizzi nazionali (discipline fondamentali, orari complessivi, standard di funzionamento) e decisioni locali (relative alla quota opzionale, a quella facoltativa e alla gestione della flessibilità). Tali indicazioni dovrebbero essere emanate dal Ministro entro il 1-9-2000. La legge 15-3-1997, n. 59 si riferisce complessivamente all’organizzazione della Pubblica Amministrazione, prevedendo un consistente processo di decentramento di competenze dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali (il c.d. federalismo amministrativo a Costituzione invariata). Oltre alla Legge Bassanini 1 (appunto la Legge 59/97) sono stati emanati ulteriori provvedimenti di riforma della Pubblica Amministrazione. Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (attuativo di taluni aspetti della Legge 59/97) presenta un consistente pacchetto di articoli (135-147) che si riferiscono alle competenze in materia di istruzione attribuite a Regioni, Province e Comuni. Il concreto esercizio di tali deleghe (in materia di programmazione scolastica, diritto allo studio, supporto qualitativo alle scuole, formazione professionale) richiede l’emanazione di specifiche leggi regionali. Lo Stato, comunque, resta titolare delle competenze di indirizzo generale (ordinamenti, programmi, controlli, ecc.) e (al momento) anche di gestione del sistema (personale, flussi finanziari, ecc.). Con recente provvedimento (Legge 124/99) il personale ATA (non docente) dipendente dagli Enti locali "transita" nei ruoli dello Stato. Con D.lvo 30 luglio 1999, n. 300 sono state definite le caratteristiche della riforma dell’amministrazione dello Stato (ivi compreso il settore della Pubblica Istruzione). Si prevede, a seguito dell’emanazione di un apposito Regolamento (in fase di incubazione), un consistente alleggerimento del Ministero della P.I. (con compiti di indirizzo e perequazione), potenziando lo "snodo" regionale (con l’istituzione di appositi Dipartimenti) e sostituendo gli attuali Provveditorati agli Studi con strutture di supporto tecnico e amministrativo alle scuole (non necessariamente di carattere provinciale). Le novità nella "macchina organizzativa" saranno introdotte entro il 31-12-2000, ma sarà possibile anticiparle in via sperimentale in alcune aree territoriali. Il CEDE (Centro europeo dell’educazione) e la BDP (Biblioteca di documentazione pedagogica) sono stati riformati con DPR 20 luglio 1999, n. 258, per caratterizzarli come organismi nazionali di supporto alle scuole dell’autonomia. In particolare, il primo viene trasformato in "Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione", con compiti di valutazione della qualità della scuola (efficacia ed efficienza). A tal fine esso si avvale dei servizi sul territorio dell’Amministrazione e della professionalità degli Ispettori tecnici. Il secondo organo diventa "Istituto nazionale di documentazione per l’innovazione e la ricerca educativa", con compiti di documentazione e diffusione delle esperienze didattiche innovative e di promozione delle risorse documentarie e tecnologiche. Anche gli IRRSAE sono stati riformati in IRRE (Istituti regionali per la ricerca educativa) nell’ambito del D.lvo 300/99 (cfr.9), con una più esplicita finalizzazione ai compiti di ricerca e innovazione. La stesura del relativo regolamento attuativo è attualmente in corso. Con il DPR 30-6-1999, n. 233 sono stati apportati profondi cambiamenti all’attuale articolazione degli organi collegiali territoriali. In particolare sono stati aboliti il Consiglio Scolastico Distrettuale e quello Provinciale, sostituiti dal Consiglio regionale dell’istruzione e dai Consigli scolastici locali, che saranno dimensionati in base alla futura articolazione territoriale dell’Amministrazione scolastica. Anche il CNPI è stato trasformato, in Consiglio superiore della pubblica istruzione, con una composizione ridotta a 36 membri, di cui la metà di nomina del Ministro della P.I. I nuovi organismi diventano operativi dal 1-9-2001. E’ stato approvato il 22-9-1999 dalla Camera dei Deputati una proposta di legge in materia di riordino complessivo dei cicli scolastici, che si innesta sul disegno di legge inizialmente presentato dal Governo (ddl n. 3952 del 13-6-1997), apportandovi alcune modifiche significative all’impianto originario (cfr. 13). Il testo è ora all’esame del Senato. In caso di approvazione è previsto un piano di attuazione graduale, da elaborare entro sei mesi. La proposta di riforma dei cicli prevede una diversa scansione degli attuali cicli: scuola dell’infanzia triennale (dai 3 ai 6 anni), scuola di base (ciclo primario dai 6 ai 13 anni) e scuola superiore (un liceo quinquennale) dai 13 ai 18 anni. L’obbligo si estende per 9 annualità dai 6 ai 15 anni, comprendendo il primo biennio delle superiori, ma non l’ultimo anno della scuola materna. La nuova scuola di base di 7 anni vedrà una integrazione delle attuali scuole elementari e medie, ma la sua concreta articolazione interna (scansione del curricolo, collocazione dei docenti, ecc.) è demandata ad una successiva decisione amministrativa. Gli istituti secondari dovranno assicurare, nei primi due anni obbligatori, una effettiva possibilità di orientamento delle scelte degli allievi. Con la Legge 20-1-1999, n. 9 l’obbligo scolastico è stato elevato a 9 anni (con una previsione di 10). Fino alla approvazione di una legge di riordino dei cicli (cfr. 12 e 13) l’obbligo si assolve all’interno della attuale scuola secondaria superiore, anche mediante adattamenti nella programmazione curricolare che consentano di sviluppare iniziative di orientamento, di integrazione delle conoscenze, di flessibilità dei percorsi. Al termine dell’annualità obbligatoria dovrà essere rilasciata (a chi non prosegue gli studi) una certificazione con valore di credito formativo, che attesti il percorso svolto e le competenze acquisite. L’obbligo decorre fin dall’a.s. 1999/2000 con le modalità indicate dal Regolamento attuativo. Con la legge 17-5-1999, n. 144 è stato istituito l’obbligo di frequenza di attività formative fino al compimento del diciottesimo anno di età (c.d. obbligo formativo). Tale obbligo si può esplicare anche in percorsi integrati che riguardano: a) l’istruzione scolastica, b) la formazione professionale, c) l’apprendistato. In quest’ultimo caso il riferimento è alla legge 196/1996 che prevede un "pacchetto" di ore di formazione inserite accanto alle attività lavorative. L’evoluzione della legislazione nazionale (Legge 59/97; Legge 449/97; D.lvo 112/98) configura uno spostamento verso la Regione della sede della programmazione integrata delle diverse offerte formative (riferite agli ambiti dell’istruzione scolastica, della formazione professionale, del primo inserimento lavorativo). In alcune regioni sono stati sottoscritti alcuni protocolli per l’integrazione del sistema formativo. Si citano gli esempi dell’Emilia-Romagna (13-6-1997) e della Liguria. E’ stato approvato nel luglio 1999 dal Senato un disegno di legge del Governo in materia di parità, intitolato all’arricchimento e all’integrazione del sistema formativo. Il testo dovrà ora essere esaminato dalla Camera dei Deputati. La nuova versione della legge prevede che le scuole statali e quelle non statali (cui si chiede di rispettare alcuni standard di funzionamento definiti dalle istituzioni pubbliche) entrino a far parte del sistema scolastico nazionale, mentre interventi economici sono previsti unicamente per gli alunni in condizioni di disagio (mediante sgravi fiscali, borse di studio, ecc.). Contribuzioni economiche saranno erogate a scuole materne ed elementari non statali, a sgravio delle spese che lo Stato dovrebbe altrimenti affrontare (questo punto è già reso operativo dalla Legge finanziaria 1999). Nel frattempo alcune regioni hanno legificato in materia di diritto allo studio e di sostegno economico agli alunni delle scuole non statali (si citano, in proposito, le leggi dell’Emilia-Romagna e della Lombardia). La definizione delle linee essenziali di un progetto culturale sui "saperi" fondamentali da proporre nella scuola è stato affidato ad una Commissione di esperti, rappresentativi del mondo della cultura, delle arti e delle scienze (i c.d. 44 saggi). Un primo documento di sintesi, redatto dal coordinatore della Commissione (Roberto Maragliano) è stato diffuso nel maggio 1997 (unitamente a tutti i materiali prodotti durante i lavori della commissione). Un secondo testo, relativo ai "contenuti fondamentali per la formazione di base", elaborato da un apposito gruppo ristretto, è stato reso noto nel marzo 1998 e sottoposto ad una ampia consultazione del mondo della scuola (primavera 1998). Gli esiti sono stati poi restituiti alle scuole nella primavera 1999 (Ministero P.I., Rapporto di sintesi, La parola delle scuole: dai saperi ai curricoli, 12 maggio 1999). La compiuta realizzazione dell’autonomia consente ad ogni scuola di elaborare e progettare un proprio curricolo, nell’ambito di indirizzi di carattere nazionale. Spetta infatti al Ministro definire il quadro delle discipline/attività fondamentali, la quota del curricolo da riservare a dette attività, nonché il monte-ore relativo. Per ogni disciplina dovranno poi essere individuati gli obiettivi formativi essenziali, in termini di competenze degli allievi, corredati di alcuni standard di riferimento (art. 8 del DPR 275/99). Tali indicazioni dovrebbero essere definite entro il 1-9-2000. Al momento è stata costituita una commissione di studio, composta prevalentemente da ispettori tecnici, con compiti redazionali in vista della stesura di un documento di orientamento sul concetto di "competenza e obiettivi formativi" da fornire alle scuole come sostegno alla sperimentazione dell’autonomia. Con la Direttiva n. 307 del 21-5-1997 è stata avviata la costituzione del Servizio Nazionale per la qualità dell’istruzione (affidata al CEDE). Sono in fase di sviluppo alcuni progetti operativi, tra i quali si segnala la costruzione dell’ADAS (Archivio didattico per l’autovalutazione della scuola), una sorta di grande data-base dal quale sarà possibile per le scuole prelevare prove strutturate da utilizzare liberamente. Il tema degli standard nazionali è richiamato nel Regolamento dell’autonomia (DPR 275/99) con riferimento agli standard di funzionamento organizzativo ("standard relativi alla qualità del servizio"), che dovranno essere definiti nazionalmente (art. 8). Nella stesura definitiva del regolamento è stato invece cassato il riferimento agli "standard di apprendimento", sostituito da un più blando "obiettivi specifici di apprendimento, relativi alle competenze degli allievi" (art. 8). Il tema della certificazione delle competenze tende a superare un approccio tradizionale alla valutazione scolastica, con il riconoscimento di "crediti" acquisibili in diversi contesti formativi. La valutazione dovrà apprezzare competenze specifiche (sarà dunque più analitica che globale). Riferimenti normativi al concetto di certificazione delle competenze sono contenuti nel Regolamento dell’autonomia (DPR 275/99: "le certificazioni…indicano le conoscenze, le competenze, le capacità acquisite e i crediti formativi riconosciuti"), nella Legge 9/99 sull’obbligo scolastico (cfr. 14), nella legge 144/99 sull’obbligo formativo (cfr. 15), nella legge 196/96 sull’apprendistato, nella legge sui nuovi esami di stato (L. 425/97). Sono stati avviati dall’anno accademico 1998/99 i primi corsi di laurea per insegnanti di scuola materna ed elementare (quadriennali) e dall’anno 1999/2000 le scuole di specializzazione (biennali) per docenti di scuola secondaria. E’ in fase di impostazione l’azione dei docenti "tutor" (reclutati tra il personale della scuola, con esoneri a tempo pieno o parziale), per progettare le attività di tirocinio e di laboratorio didattico. Il Contratto nazionale di lavoro per il personale della scuola (26 maggio 1999) introduce importanti novità nell’organizzazione del lavoro e nella valorizzazione della professionalità: istituzione di funzioni-obiettivo per collaborare alla gestione della scuola dell’autonomia; riconoscimento di una qualifica "master" (con un beneficio economico) ad una quota (almeno il 20 %) di docenti che si sottopongono ad una prova di verifica della professionalità (a. curriculum, b. conoscenze culturali e didattiche, c. verifiche in situazione). Viene inoltre abolito l’aggancio tra carriera e frequenza di corsi di aggiornamento. La formazione diventa diritto ad un proprio personale percorso di crescita professionale. Incentivazioni riguardano gli operatori impegnati nelle scuole a rischio, o con alti tassi di presenza di alunni stranieri o con particolari situazioni. Benchè non siano previste novità negli orari di lavoro è introdotto un principio di maggiore flessibilità nelle prestazioni, da adeguare al piano dell’offerta formativa. Il contratto nazionale integrativo (stipulato il 31-8-1999) definisce con più dettaglio le condizioni operative per accedere alle iniziative di formazione, per avviare le funzioni-obiettivo in ogni scuola, per realizzare le procedure concorsuali per il riconoscimento della qualifica professionale "alta", per usufruire di vari tipi di incentivazione. La direttiva 210 del 3-9-1999 definisce le nuove caratteristiche del sistema della formazione in servizio: trasformazione da dovere in diritto soggettivo, centralità della scuola vista come "laboratorio" per lo sviluppo professionale, attivazione di servizi professionali nel territorio, prime ipotesi di standard organizzativi e di costo per la formazione, invito alla diversificazione delle metodologie formative, introduzione del principio della certificazione delle competenze acquisite, istituzione di un Osservatorio nazionale per la formazione. Sono in fase di assegnazione a docenti scelti dal Collegio dei docenti le c.d. "funzioni-obiettivo", cioè degli incarichi temporanei (generalmente di 1 anno) che si riferiscono a 4 aree funzionali: a) coordinamento della progettazione formativa e didattica, b) sostegno allo sviluppo professionale dei docenti: documentazione, formazione, nuove tecnologie, c) impegno in compiti di accoglienza e di orientamento degli allievi (disagio, dispersione, ecc.), d) rapporti con il territorio (formazione integrata, risorse esterne, ecc.). I docenti prescelti dovranno frequentare un apposito corso di formazione di 30 ore, di cui 10 di autoformazione con pacchetti multimediali e 20 svolte in gruppi di approfondimento a carattere provinciale. Le attività saranno verificate dal Collegio dei docenti. Non è previsto l’esonero dal servizio. La riforma degli organi collegiali interni alla scuola è attualmente "ferma" alla Camera dei Deputati, dopo l’approvazione di un testo di base da parte della Commissione Cultura il 25-2-1999. Nell’articolato è prevista una più precisa definizione delle diverse responsabilità all’interno della scuola, attraverso l’individuazione di funzioni di indirizzo (Consiglio di istituto), di elaborazione culturale (Collegio dei docenti), di gestione (Dirigente scolastico), di verifica (Nucleo interno di valutazione). Il testo della legge è improntato alla ricerca di una maggiore semplificazione (e de-burocratizzazione della vita collegiale) ed allo snellimento delle procedure elettorali. Gli organi collegiali territoriali sono già stati riformati con provvedimenti delegati (cfr. 11). In relazione all’avvio dell’autonomia scolastica, anche mediante iniziative sperimentali promosse attraverso il DM 251/98 e seguenti (con finanziamenti della Legge 440/97), sono state attivate numerose iniziative di "monitoraggio" (cioè di osservazione-studio dei fenomeni, con possibilità di favorirne il ri-orientamento nel corso del loro stesso evolversi). Monitoraggi "quantitativi" della sperimentazione dell’autonomia sono stati gestiti dalla BDP, d’intesa con i nuclei territorali per l’autonomia (esiste apposito Rapporto nazionale); un monitoraggio "qualitativo" che ha coinvolto 1000 scuole sperimentali è stato gestito dagli Irrsae, mediante equipe interprofessionali formate da ispettori, ricercatori IRRSAE, membri dei nuclei. Il Rapporto nazionale è in via di pubblicazione. Anche per il 1999/2000 è prevista una nuova azione di monitoraggio: quello di base avverrà tramite un software informatico (GOLD) che permetterà ad ogni scuola di documentare le proprie esperienze più innovative inserite nel Piano dell’offerta formativa (POF); quello approfondito sarà gestito dalle equipe interprofessionali. E’ in fase di avvio anche un monitoraggio sulle attività di formazione connesse all’autonomia. In ogni regione è stato costituito un team di ricerca (ispettori, ricercatori Irrsae, nuclei autonomia) con il compito di "sondare" testimoni privilegiati ed operatori scolastici circa le loro esperienze di formazione, con il compito di censire le migliori, costruire banche-dati informative, approfondire gli aspetti metodologici e culturali della questione. E’ previsto un ampio ricorso alle tecnologie informatiche. Negli ultimi anni si è avviata una pratica della concertazione tra forze sociali ed imprenditoriali e Governo, che ha consentito di mettere i temi della formazione al centro del dibattito e degli impegni politici. Va ricordato il patto per il lavoro del settembre 1996, ove è abbozzata la strategia delle riforme scolastiche e dell’integrazione dei sistemi formativi, come molla per lo sviluppo sociale, civile, produttivo del paese. Un ulteriore documento è stato sottoscritto nel dicembre 1998 (Patto di Natale) per la individuazione di priorità nell’uso delle risorse a sostegno dello sviluppo di sistemi formativi. Contestualmente sono stati pubblicati alcuni documenti europei di notevole spessore culturale, che si muovono nella medesima direzione. Negli ultimi anni si è registrato un incremento di risorse destinate alla formazione, in linea di massima per sostenere progetti innovativi, mentre è proseguito il contenimento degli organici del personale. Vanno ricordati a tal fine la legge 440/97 (arricchimento dell’offerta formativa) che consente di finanziare l’avvio sperimentale dell’autonomia e le annuali leggi finanziarie che prevedono che i risparmi ottenuti nella scuola (con i processi di riorganizzazione) siano investiti per la qualificazione del sistema formativo. Tali impegni sono stati confermati nei documenti di programmazione economica e più recentemente riassunti nel Master Plan (cioè nella pianificazione integrata delle risorse da destinare alla formazione).